청와대는 26일 발표할 대통령 개헌안에 토지공개념을 강화하겠다고 21일 밝혔다. 조국 청와대 민정수석은 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념을 헌법에 분명히 했다"고 말했다.

토지공개념은 헌법에서 새로운 것이 아니다. 이미 헌법23조 2항 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다", 제122조 "국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다.

개헌안은 여기에 "특별한 제한과 의무를 부과한다"고 명시해 토지공개념을 현행보다 강화하고 국가의 재량권을 확대했다.

개헌안이 국회를 통과해 확정되면 관심사는 택지소유상한법과 토지초과이득세법(토초세법) 등의 부활 여부다. 이 두 법은 개발이익환수법과 함께 '토지공개념 3법'으로 불린다. 모두 1998년 토지공개념이 헌법에 도입된 이후 제정된 법이다.

하지만 토지공개념 3법은 제정 이후 징벌적 규제, 개인의 재산권 침해 등 위헌 시비에 휘말렸고 택지소유상한법과 토초세법은 각각 헌법재판소로부터 위헌과 헌법불합치 판결을 받아 폐지됐다. 위헌 결정이 내려지면서 1999년 역사 속으로 사라졌다.

 
헌법에 토지공개념이 포함되면 앞으로 부동산 재산권 행사에 국가 개입이 대폭 확대될 이다. 정부는 이를 근거로 건물의 용적률을 제한하고 재건축 초과이익 환수제를 실시할 수 있다.

당장 현재 추진 중인 보유세 개편과 재건축 초과이익 환수제에 영향을 미칠 수 있다. 개발이익환수법 역시 재건축 초과이익환수제 등 법과 제도로 구현되면서 여전히 위헌 시비에서 자유롭지 않은 상황이다. 2014년 서울 용산구 한남동의 재건축 조합이 환수제 부담금 부과에 반발하며 헌법소원을 제기했고 최근 강남권 재건축 조합 역시 위헌 소송을 준비 중이다.

개헌안에 찬성하는 이들은 토지에 대한 투기를 막고 과도한 불로소득에 따른 양극화를 줄일 수 있을 것이라는 입장이다. 조명래 단국대 교수는 "서유럽 등 선진국에서 이미 토지공개념은 기본이념"이라며 "양극화 등 사회불평등 해소를 위해 토지공개념 강화가 필요하다"고 말했다.

반면 반대하는 이들은 토지공개념 강화는 자유시장 경제와 충돌하고 국가가 개인재산권을 지나치게 침해할 우려가 높다고 주장했다. 권대중 명지대 교수는 "국가가 언제든 토지의 사용과 수익, 처분을 제한할 수 있기 때문에 시장경제 원칙이 무너질 우려가 있다"며 "토지공개념 도입은 매우 신중할 필요가 있다"고 말했다. 정부의 시장개입이 확대돼면 자유시장경제라는 기본 헌법 가치가 훼손될 수 있다. 그러므로 최상위 법인 헌법의 변화는 하위 법령이나 제도의 변화를 가져오는 만큼 도입하기 전 충분한 논의가 뒷받침돼야 한다.