“지방행정체제개편, 주민 자발성이 먼저다”

◇지방행정개편추진위 시군구 통합기준 제시

 9월 6일 대통령 소속 지방행정체제개편 추진위원회(이하 추진위)는 전체회의를 열고 주민의 자율 의사를 존중하고 지역특성을 융통성있게 반영하는 방향으로 시·군·구 통합 기준을 확정제시함으로써 지방행정구역개편 작업이 본격행보에 나서게 됐다.
 추진위가 내놓은 1차적 기준은 인구 또는 면적이 과소한 지역으로, 해당 지자체 주민이 과소하다고 느끼거나 인구, 면적이 전국 평균에 상당히 못미치거나 인구가 최근 10년간 상당히 감소한 경우 등이 해당된다.
 2차적 기준은 지리·지형적 여건상 통합이 불가피한 지역, 생활·경제권이 분리돼 주민생활 불편을 초래하거나 지역발전을 저해하는 지역, 역사·문화적 동질성이 큰 지역, 통합으로 지역 경쟁력이 강화될 수 있는 지역이다.
 통합을 원하는 경우 시장·군수·구청장이나 시·군·구 의회, 주민투표권자 50분의 1 이상이 시·도지사를 통해 올해 12월말까지 건의하면 된다.
 위원회는 이를 토대로 통합방안을 마련하고 지방행정체제 개편에 관한 종합 기본계획을 세워 내년 6월까지 대통령과 국회에 제출할 계획이다.
 이후 2013년께 주민투표 등을 통해 최종 주민 의사를 확인, 2014년 7월에 통합 지자체가 출범한다.
 강현욱 위원장은 "자율통합이 대 원칙인데 구체적으로 숫자를 제시하면 주민의 판단을 너무 제한하게 된다"며 "위 기준에 해당하지 않더라도 의향이 있는 지역은 건의할 수 있다"고 말했다.
 그는 "여야가 합의한 특별법에 근거해 추진하고 있다는 점을 감안하면 종전에 행안부가 추진한 자율통합에 비해 실적이 좋을 것으로 기대한다"고 덧붙였다.

◇한국의 행정체제개편 연혁

우리나라 행정체제개편은 비교적 급격하게 진행됐다는 평가를 받는다. 1961년 1592개의 읍 면 기초자치단체를 140개의 군자치단체로 통합했다. 현재는 자치구까지 합쳐 228개에 불과하다. 지방행정체제 개편을 논의할때는 구역뿐만 아니라 기초자치의 복원이나 기능재배분, 행정구역 개편과 같은 다양한 문제들을 놓고 다양한 계층과 논의 협의해야 함에도 불구하고 그동안 행정체제개편작업은 정부와 정치권주도로 이뤄졌다.
 지방행정체제에 대한 개편 논의는 1994년 내무부를 중심으로 시작되었으며, 2005년에 들어서 정치권 중심의 논의로 확대됐다. 당시 노무현 대통령이 중대선거구 개편을 주장하자 이에 대한 대응으로서 한나라당에서 지방행정체제 개편안을 들고 나왔다.
2005년 10월 17일에 여야동수로 국회가 지방행정체제 개편 특별위원회를 구성(위원장 허태열 의원)하여 논의가 시작됐다.
 2006년 지방선거전에 개편을 마무리하려고 시도하였으나 학계와 여론의 반대에 부딪혀 실패했다. 2006년 3월 2일에 특별위원회는 지방행정체제개편에 관한 의견서를 채택하였으나 본회의에서 채택되지 못했다. 17대 국회에서 개최된 공청회에서는 참여자들의 의견이 매우 심하게 대립했다.
 18대 국회에서 민주당이 2008년 8월 28일 지방행정체제의 개편을 제안하면서 논의가 재개됐다. 이에 대해 한나라당 일부의원이 적극 동조했다. 2008년 9월 25일 이명박 대통령과 정세균 민주당 대표의 회동에서 지방행정체제 개편을 8대 합의사항에 포함시켰다.
또한 이명박 정부의 100대 국정과제에도 지방행정체제개편이 오르게 되었다. 2009년 3월 3일 국회에 지방행정체제개편특별위원회가 재구성(위원장 허태열 의원)돼 국회 중심의 논의가 진행됐다.
그동안 지방행정체제개편과 관련하여 8개의 법안이 발의되었으나 발의 내용이 판이하게 달랐다. 예컨대, 도를 폐지하자는 법률안으로부터 도를 국가기관으로 전환하는 안, 도를 자치단체로 하고 광역시와 통합하고 그 기능을 강화하는 방안 등이 대립하였고, 시군의 통합에 관해서도 강한 인센티브를 부여하는 방안으로부터 이를 전혀 규정하지 않는 안에 이르기까지 그 내용이 천차만별이었다.
2010년 4월 27일 국회의 지방행정체제개편 특별위원회는 지방행정체제개편 특별법(안)을 가결, 6월 국회에 상정하기로 했다. 국회 특별위원회에서는 자치구의 폐지를 특별법안에 포함시켰으나 위헌론이 제기되자 이를 철회한 법안을 마련하여 2010년 9월 16일에 지방행정체제개편에 관한 특별법이 국회를 통과했다. 지방행정체제개편을 위하여 대부분의 사안은 국회가 다시 법률로 결정해야 한다. 그럼에도 불구하고 국회는 중요한 결정사항을 스스로 결정하지 않고 중요한 사항들을 특별법에 의해서 구성되는 지방행정체제개편추진위원회에서 결정하도록 위임해 놓고 있다.

경남 서부권
진주·사천·산청 통합모델 제시돼

창원대 법학과 김명용 교수는 지난 23일 경상대 법과대학에서 열린 '시군 통폐합에 대한 법제도적 발전방안' 학술대회에서 '시군 통합의 기준과 대상지역 분석-서부경남을 중심으로'란 주제발표에서 진주시를 중심으로 사천시, 산청군을 통합하는 방안을 제시했다.
그는 "서부경남, 특히 진주, 사천, 산청 3개 시군의 경우 인구수, 지리·지형적 여건, 생활·경제권, 역사·문화적 동질성, 지역경쟁력 강화 등을 고려할 때 자율적인 통합을 전제로 한 행정체제 개편이 필요하다"고 설명했다.
이어 "개편위가 제시한 통합기준에도 상당히 부합하고 있어 지방자치단체의 장, 지방의회, 지역주민들의 충분한 논의와 토론을 거쳐 자율적으로 자기 지역사회의 장래를 결정하는 것이 바람직하다"고 제시했다.
이에 대해 진주시는 이같은 서부경남 통합 방안에 대해 적극적인 추진의사를 갖고 있는 반면 사천시는 진주시로의 흡수통합을 우려, 남해, 하동과의 통합을 원하고 있다.
산청군은 2009년 의회를 중심으로 진주시와의 통합을 정부에 건의하는 등 적극성을 보이고 있어 사천시의 의사가 이 통합 모델의 관건이 될 것으로 보인다.

전북 충청권
군산-서천군 통합 민간주도로 활발
 
전북 군산과 충남 서천군의 통합 작업이 민간 주도로 활발하게 진행돼 눈길을 끌고 있다.
서천군 장항읍 주민들은 지난 5월 ‘지방행정개편 장항(서천군)·군산통합촉구 장항권역 시민모임’(통촉모)을 구성했다. 이 모임이 최근 주민 건의를 위한 행정절차에 들어가 통합 움직임이 가시화되고 있다. 통촉모 김성태 대표는 주민 서명을 받기 위한 절차의 하나로 서천군으로부터 서천·군산 통합 건의를 위한 대표자 증명서를 지난 21일 교부받았다.
통촉모는 오는 11월 15일까지 서천 주민을 대상으로 대대적인 서명운동을 벌인다.
 김 대표는 “서천과 군산의 통합은 두 지역의 정책적 대립과 갈등문제 등을 해결할 수 있을 뿐 아니라 상생발전을 위한 절호의 기회가 될 것”이라고 밝혔다.
그러나 서천군은 장항 지역 내 민간단체를 중심으로 한 통합 움직임에 대해 일단 냉담한 반응을 보인 것으로 전해졌다. 설사 주민 건의가 이뤄진다 해도 서천군 주민 대다수가 반대하는 데다 전북과 충남 광역단체장 간의 협의, 주민투표 등 산적한 문제가 많아 실제 통합이 이뤄질지 미지수라는 반응이다.
한편 군산 지역에서는 경쟁력 강화를 위해 새만금권인 김제시, 부안군과의 통합이 시급하다는 여론이 우세하지만 갈수록 생활권이 좁혀지고 있는 서천군과 통합하는 것도 긍정적으로 고려해 볼 사안이라는 여론이 힘을 얻고 있다.

충남 홍성 예산
예산 홍성군 통합론 다시 부상
 
2009년 홍성군의회가 일방적으로 예산·홍성 통합을 추진하다 불발로 끝나 논란이 됐던 통합론이 다시 부상했다.
지난 7일 대통령 직속 지방행정체제개편특별위원회(이하 특위) 강현욱 위원장이 “시군구 통합은 자율통합을 원칙으로 하고 있지만, 도청 이전부지가 2개 시·군 경계에 위치한 지역은 통합하는게 바람직하다고 생각한다”며 “충남도청 이전지인 예산·홍성군과 경북도청 예정지인 안동과 예천이 이에 해당된다”고 밝히면서 불씨가 되고 있다.
그는 “2009년 자율통합을 추진할 당시만 해도 홍성군은 통합에 찬성한 반면 예산군은 반대의견이 많았지만 지방행정체제개편특위가 출범한 이후 예산지역에서도 통합 찬성여론이 높아지고 있다”고 밝혔다.
지난 2009년 행정체제개편 바람이 전국적으로 거세게 일고 있을 때 예산군민들이 홍성군과의 통합을 탐탁지 않게 여긴데는 양 군의 재정자립도가 18%를 밑도는 상황에서 서로가 득이 될게 없다는 판단이 섰기 때문이다.
예산·홍성·청양군을 통합한다 해도 인구가 20만명을 밑도는 데다 경제적 측면에서도 청양군은 청정지역, 예산군은 전통 농업군, 홍성군은 축산업이 발달된 정도여서 타 지역과의 경쟁력에서 뒤질 수 밖에 없다는 분석이다.
따라서 당초 행정안전부의 취지대로 인구 50만명을 상회하고 경제적으로도 발전가능성이 높은 미래 지향적 통합이 되려면 예산군은 아산·당진과 홍성군은 서산·태안·보령시와, 청양군은 공주·부여·논산시와 통합하는게 적합하다는 의견이 높은 비중을 차지했다.
 강 위원장의 충남도청 이전지인 내포시를 중심으로 예산·홍성군을 하나로 묶는 방안은, 특위측이 제시한 1·2차 기준에도 못미칠 뿐더러 행정안전부의 당초 방안과 큰 차이점을 보여 보다 구체적인 방안이 아니고서는 통합에 설득력이 없다는게 중론이다
 

청주 청원 통합
청주·청원 통합 공감대 형성 청원군 순회설명회

청주·청원통합로드맵에 따르면 청주시와 청원군은 오는 2012년 상반기 중 통합을 확정짓고, 같은해 하반기 국회에서 통합법을 통과시켜 오는 2014년 7월 통합시를 출범시킨다는 계획이다.
청원청주통합군민협의회(이하 협의회)는 지난달 29일 청원군청 지하회의실에서 제4차 정기회의를 개최해 청주시에도 시민협의회를 구성해 통합 논의에 나서 줄 것을 촉구했다.
청원군은 내년 상반기 중 통합확정을 위한 방법으로 최소한 청원 지역에서라도 주민투표를 실시해야 한다는 주장을 고수하고 있다. 따라서 10월부터 시작되는 읍·면별 순회설명회는 청원군 주민들에게 청주·청원 통합에 대한 공감대를 형성하는 중차대한 의미가 담기게 됐다. 순회설명회가 시작되면 지금까지 수면아래로 내려가있던 청원군 내 통합 찬·반 세력간의 신경전도 본격화 될 것으로 전망된다. 이종윤 청원군수가 ‘청주·청원 통합’을 공약으로 당선된 이후 현재까지 청원군 지역에서 통합 찬·반에 대한 목소리는 간간이 제기된 성명발표 외에는 크게 드러나지 않았다.
지난 통합 논의 당시에는 찬·반 단체가 각각 청주시와 청원군의 지원을 받았다. 하지만 이번 통합 논의 과정에서 협의회를 제외한 어떤 단체도 예산 지원을 받지 못하고 있어 친반 목소리가 예년에 비해 작을 것으로 보인다.

◇시군구 기초의회 폐지 논란

지방의회가 부활한지 20년이 지난 현재 시군구 기초의회의 폐지를 둘러싸고 논란이 일고 있다. 정부와 정치권이 지방행정체제 개편을 추진하면서 광역시 자치구의회의 폐지 필요성을 언급하고 나섰기 때문이다. 지방자치단체간 중첩을 최소화해 지방 운영의 효율성을 높여야 한다는 의견이 불거진 데 따른 논란이다.
행정구역 통폐합을 골자로 하는 정부의 지방행정체제개편 기준 마련이 본격화하면서 광역시 단위 자치구의회 폐지 논의에 시동이 걸릴지 주목된다.
 행정개편특별위원회(이하 개편위)는 11월 초 '특별시 및 광역시의 구ㆍ군 개편에 관한 기준' 마련을 위한 용역을 완료할 예정이다. 개편위는 특별시 및 광역시의 구ㆍ군 개편에 관한 방안 도출을 위한 과제 용역이 마무리되면, 27인의 위원 전체회의를 통해 최종 개편 기준을 확정하게 된다. 개편위는 오는 10월 말부터 서울, 대전, 광주, 부산, 대구 등 전국 5개 권역별로 특별시 및 광역시의 구ㆍ군 개편방안 기준 마련을 위해 토론회를 개최해 다양한 의견을 수렴할 계획이다.
여야 정치권은 지난 2005년부터 광역단체, 기초단체 등 계층 구조를 단순화해야한다는 행정체제 개편 필요성에 대해 공감대를 높여왔다. 이에 따라 개편위가 시ㆍ군ㆍ구 통합에 관한 논의를 본격화하면 지방의회 역시 수술대에 오를 수밖에 없다. 구청장ㆍ군수를 임명제로 전환하고 구의회를 폐지하거나 자치권은 부여하되 통폐합하는 다양한 방안 등이 거론되고 있다.
강현욱 행정체제개편추진위원장은 "지역 주민들이 구민으로서 정체성이 낮은데도 불구하고 독자적 자치권을 부여해 종합적 도시행정이 어려워질 수 있는 측면이 있다"며 "자치구ㆍ군 처리는 1단계 과제로 진행하고 있다"고 밝혔다. 지방자치학회나 행정학회에서도 오래전부터 광역단위 기초의회 존치론에 반해 광역시의 기초자치단체 무용론이 강하게 주장된 바 있다.

◇정부추진 행정구역개편 비판의견

“정부추진 행정구역 개편은 시대흐름 역행”
한신대 ‘분권정책실행보고서’ “경제체제 분권광역경제로 전환”제시해야

충남도의 용역의뢰를 받아 한신대 산학협력단이 최근 내놓은 '지방정부 주도의 분권정책 실행방안 학술연구용역' 보고서는 "현재 정부가 추진하고 있는 2∼3개 지방 시ㆍ군을 통합하는 행정구역 개편방안은 광역행정 단위 무력화를 시도하는 것이라며 반대 의견을 밝혔다. 보고서는 정부의 개편방안은 '분권광역경제'와 '주민자치권 확대'란 시대적 흐름에 역행하는 것이란 지적이다.
한신대는 "경제체제를 집권개발경제에서 분권광역경제로 전환해야 한다는 메시지를 분명하게 제시할 필요가 있다"고 강조했다.
분권광역경제권은 현재의 광역자치단체보다 인적자본 공급과 생산기반 확보, 국제적 분업, 문화 인프라 등이 2배 이상 확충된 단위다.
또 "지방분권을 위해 헌법에 '분권' 의제를 담을 필요가 있으며, 광역단위로서의 도(道) 역할과 위상을 포함시킬 필요가 있다"고 한신대는 제시했다.
헌법 제8조에는 지방자치 규정이, 제123조에는 지역균형발전 조항이 각각 포함돼 있으나 '분권'과 관련된 규정은 없다.
재정분권을 위한 '법인용 재산세의 풀링(Pooling)' 방안도 제시됐다. 한신대는 "현 정부가 지방소비세와 지방소득세를 부분적으로 도입하고 있으나 지방 소재 법인 재산에 대한 세금은 해당법인 본사 소재지에서 부과함으로써 지역 불균형을 심화하는 요인으로 작용하고 있다"며 "법인용 재산세 풀링을 실시할 경우 지방자치단체가 2조원 정도의 재원을 확보할 수 있어 종부세 축소에 따른 지방세 부족분을 어느 정도 보완할 수 있을 것"이라고 말했다.
재정분권과 포괄보조금제에 대응하는 중앙-지방 행정거버넌스 형성을 위해선 중앙과 지방이 협력해 지방정부의 행정을 기획하고 예산을 통합 관리하는 '지역경제기획원'(가칭) 도입을 고려해 볼만하다고 한신대는 제시했다.

◇통합보다 자치단체간 협력 중요, 주민참여 전제로 통합해야

지방행정체제개편은 한번 결정하면 쉽게 바꾸기 어렵다. 17대, 18대 국회에서 결론을 내리지 못한 지방행정체제개편 문제를 특별법을 제정해 대통령소속으로 지방행정체제개편추진위원회를 만들었다. 행정체제개편 문제를 논의함에 있어서는 국가의 장래와 지방의 미래를 생각하면서 개편이 미칠 영향을 충분히 예측해서 해야 한다. 개편위원회는 개편의 방향에 대해서 폭넓은 논의를 하고 의견을 수렴해야 한다. 외국의 사례도 충분히 고려하고 참고해야 한다.
시군 통합을 생각하기 이전에 자치단체간 협력을 모색하는 것이 바람직하다. 다른 나라에서 많은 성과를 거두고 있는 지방자치단체간 협력방안이 우리나라에서는 거의 활용되지 못하고 있다. 광역적인 행정수요를 해결하기 위해 지방자치단체간 협력을 통해서는 해결하려는 노력을 우리나라에서는 게을리 하고 통합을 통한 규모 확대에 편중하다보니 잃은 것이 많았다. 국가와 지역의 경쟁력을 높이기 위해서 시?도간의 통합을 추구하는 대통합주의와 시?군통합으로 대체하려는 소통합주의의 대립된 견해 중 어느 입장을 따르는 것이 과연 타당한 것인지에 대한 진지하게 검토한뒤 개편위원회가 구체적으로 무엇을 할 것인지를 결정하는 것이 순리다.
무엇보다도 중요한 것은 의사결정 방식이다. 90년대 중반의 시군 통합은 변형된 형태이긴 하였지만 주민들이 투표를 통하여 직접 통합여부를 결정하였다. 주민투표법이 제정된 이후에는 청주-청원과 제주도에서 주민투표법에 의한 주민투표를 실시하여 가부간 결정을 하였다. 아에 비해 2010년 지방의회의 의견만으로 결정한 마산-창원-진해의 통합은 주민참여는 오히려 후퇴했다. 지방자치의 통합과 같은 중대한 문제를 정치적인 이해관계에 민감하고, 정당의 공천권에 발목이 잡혀있는 지방의원들의 의견만 들어 결정하는 경우에 주민의 의사와는 거리가 먼 결정을 할 우려가 크다. 이에 지방자치단체의 통합만은 주민투표를 거쳐서 하도록 하는 것이 필요하다. 지방행정체제개편이나 행정구역개편은 지역의 거주환경이나 생활관계의 변천에 따라 개편이 필요하다. 주민 의견을 충분히 수렴하고, 학계와 시민사회의 폭넓은 공감대를 형성해야 한다.